Podpora z fondů Evropské unie umožnila i v Česku proměnit a zmodernizovat vzdělávací infrastrukturu a zlepšení podmínky pro výuku. Co vše se podařilo popisuje Aneta Caithamlová, ředitelka odboru a zástupkyně vrchního ředitele sekce evropských fondů na Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT).
Jakou roli hrály a hrají evropské fondy v oblasti podpory školství?
Evropské fondy za poslední dvě desetiletí značně přispěly k pozitivní proměně české vzdělávací soustavy. Staly se jejím zásadním investičním motorem, umožnily investice do oblastí, na které by z národních zdrojů nebylo možné v takovém rozsahu a tempu dosáhnout. Šlo zejména o modernizaci infrastruktury, masivní digitalizaci, proměnu obsahu a metod výuky a mnoho dalšího – to vše s cílem zvýšit kvalitu a dostupnost vzdělávání. Pokud mám odpověď shrnout jednou větou, přínos evropských fondů je navzdory mnohým limitům jednoznačně pozitivní. Bez jejich přispění by nevznikla celá řada jedinečných projektů, které například v oblasti vysokého školství dokázaly přiblížit celý segment vyspělým evropským zemím.
Z vaší odpovědi však cítím jisté ale…
Vedle rozvojové role však eurofondy postupně získaly ještě druhou, rizikovou funkci. V řadě oblastí začaly suplovat roli státního rozpočtu. Namísto toho, aby evropské peníze sloužily výhradně jako „nadstavba“, tedy na inovace, experimentální projekty a rozvoj, jak byly původně zamýšleny, zvykl si stát z těchto dočasných grantů hradit rozpočtově nekryté potřeby. Z fondů se tak v podstatě stal paralelní rozpočet, na kterém se školství stalo do značné míry závislým. Tento problém se netýká jen vzdělávání, ostatní resorty se s ním také potýkají, ostatně je to logická cesta, jak ve svěřené agendě „vyztužit“ podfinancovaný rozpočet. Logická, ale za mě nešťastná.
Vraťme se k pozitivům, kde vidíte jejich hlavní přínos?
Umožnily v relativně krátkém čase dosáhnout zásadních změn, jejichž realizace by za předpokladu financování pouze ze státního rozpočtu trvala desítky let. V regionálním školství jde například o digitální modernizaci – došlo k vybavení škol IT technologiemi, robotikou, vybudování odborných učeben, moderních laboratoří. Zásadní bylo rovněž zavedení tzv. šablon, které umožnilo do škol masivně dostat nové personální pozice jako je školní psycholog, speciální pedagog, školní asistent nebo chůva do mateřských škol.
Obrovský posun nastal také v případě profesního rozvoje učitelů, rozvoje vzájemné spolupráce aktérů ve vzdělávání, podpoře inovativní výuky žáků včetně zahraničních stáží a celoživotního vzdělávání. Podpora přitom nesměřovala pouze do škol, ale také do zájmového či neformálního vzdělávání, které významně přispívá ke komplexnímu rozvoji dětí i mimo prostředí školy.
Podpora se týká i vysokého školství, přinesla pozitivní rozvoj i zde?
V oblasti vysokých škol lze jednoznačně vyzdvihnout tři zásadní a vzájemně související intervence. První z nich je vznik nových studijních programů s důrazem na zohlednění požadavků současného (a ideálně i budoucího) trhu práce a důraznější propojení s praxí.
K zavedení těchto nových programů bylo nezbytnou podmínkou vybudování odpovídající moderní infrastruktury, což zásadně zvýšilo atraktivitu pro české i zahraniční studenty. Krásným příkladem je třeba vznik medicínských simulačních center, kde se budoucí lékaři i nelékařský personál učí v takřka reálných podmínkách zvládání standardních i krizových situací.
Třetí oblastí je větší zpřístupnění vysokoškolského vzdělávání studentům se znevýhodněním, ať už jde o pohybová omezení, poruchy učení nebo třeba psychické obtíže.
Problematická návaznost projektů
Dokáží české školy využívat evropské finance efektivně?
Pokud to zobecním, tak ano. České školy se za uplynulých 20 let naučily využívat evropské prostředky na maximum a dokázaly z nich vytěžit pro své žáky, studenty i učitele mnohdy skvělé věci. Zavedení tzv. šablon navíc umožnilo čerpat finance z EU nenáročnou formou i těm nejmenším školám. Na vysokých školách zase v průběhu let vznikly kapacity schopné zrealizovat i náročné mnohasetmilionové investiční projekty.
Jako problém však vnímám neustálou potřebu návaznosti projektů. Projekty jsou již ze své podstaty dočasné, nejčastěji dvou až tříleté, a po jejich skončení ze strany škol vcelku pochopitelně vyvstává potřeba pokračujícího financování. Neříkám, že je žádoucí v případě veškerých projektů – některé ho pro svou jednorázovou povahu nepotřebují, například nově postavená budova, jiné intervence mohou být vyhodnoceny jako slepá ulička. I to je v pořádku, evropské fondy nám dávají možnost pustit se i do „odvážnějších“ kroků. Pokud je však přínos intervence vyhodnocen jako pozitivní, a stát v ní chce pokračovat, měl by zajistit další financování z národních zdrojů – typicky se jedná například o nové personální pozice ve školách, kde se to po mnoha letech nakonec podařilo.
V oblasti vysokých škol však mohu s jistotou říci, že evropské finance jsou využívány na projekty, které by bez nich prostě nevznikly. Důvod je jednoduchý, jejich finanční náročnost je natolik vysoká, že by je státní rozpočet nebyl schopen financovat. Typickým příkladem jsou kampusy českých vysokých škol, například Masarykovy univerzity, Univerzity Jana Evangelisty Purkyně, nové a opravené budovy Ostravské univerzity a mnoho dalších. Přínos těchto investic, ať už do moderních výukových prostor či do studentů a učitelů, se sice projeví až s určitým zpožděním, nicméně i tak je nezpochybnitelný.
Vidíte nějaké překážky, které u nás brání efektivnímu čerpání dotací?
Často je zmiňována značná administrativní zátěž. S touto kritikou lze bohužel do značné míry souhlasit. Nezřídka panuje názor, že složité nastavení pravidel je výsledkem práce a snad i škodolibosti úředníků na ministerstvu. Realita je však složitější, systém evropských fondů je svázán mnohými auditními nálezy evropských i národních kontrolních orgánů z minulosti, kdy byla pravidla volnější a občas došlo k jejich porušování. Zjednodušeně řečeno, na každý takový nález musíme reagovat ošetřením pravidel tak, aby k jejich porušení již nemohlo dojít. Asi si dokážete představit, kolik takových opatření bylo za uplynulých více než 20 let nutné přijmout.
Pravidla jsou tedy dle mého názoru skutečně velmi svázaná, kontrolní systém je robustní a náklady na zajištění naprosté bezchybovosti jsou enormní. Uvidíme, zda programové období 2028+ přinese deklarované zjednodušení, po 15 letech „v systému“ jsem v tomto ohledu preventivně mírným pesimistou.
Jako další problém vnímám otázku prioritizace. Z mého pohledu by bylo efektivnější zaměřit čerpání evropských fondů na menší množství oblastí a ty podpořit masivněji. Tedy nedrobit limitovanou alokaci do příliš velkého množství témat. Komplikace však nastává ve chvíli, kdy má dojít k jejich výběru – na straně žadatelů/budoucích příjemců se pochopitelně jako prioritní vnímají všichni.
Tím by ale nebylo vyhověno všem, ne?
Máte pravdu, ostatně ukazuje se to i v právě probíhající přípravě budoucího programového období. Snaha prioritizovat naráží na značný odpor na straně stakeholderů a já tomu naprosto rozumím – pokud se jim nedostává národních prostředků, jsou pro ně fondy jedinou možností. Úkolem poskytovatelů evropských dotací však nemůže být uspokojení všech přání a potřeb. Musíme hledat oblasti, kde tyto prostředky přinesou největší přidanou hodnotu pro kvalitu vzdělávání jako celku, nikoliv jen režijně financovat pokračování a další provoz již jednou podpořených projektů.
Jsou některé oblasti školství, které by si podporu zasloužily, ale tak trochu se na ně zapomnělo?
V případě regionálního školství mě napadá například správa a management škol a důraz na sledování kvality nejen vedení vzdělávacího systému jako celku, ale i kvality vedení jednotlivých škol. Tedy systematický rozvoj ředitelů jako manažerů a pedagogických lídrů. V případě učitelů pak jejich systematičtější rozvoj namísto řady dílčích školení.
V oblasti vysokých škol zmíním nedostatečné ubytovací kapacity. To se doufejme změní v následujícím období, protože jednou ze zamýšlených oblastí podpory formou finančních nástrojů jsou právě vysokoškolské koleje.
Aneta Caithamlová
Vystudovala Management tělesné výchovy a sportu na Univerzitě Karlově v Praze. Na MŠMT působí skoro 15 let, přičemž se dlouhodobě věnuje evropským fondům. OD roku 2016 je ředitelkou odboru finančního řízení operačních programů a o rok později se stala zástupkyní vrchního ředitele sekce evropských fondů.
Dvě role peněz z EU
O penězích pro školství uvažuje veřejnost (včetně politiků) stále spíše jako o výdaji než jako o investici, na které závisí naše budoucnost. Jak moc mohou toto vnímání zlepšit finance z EU?
Evropské peníze mají v tomto směru paradoxní roli. Na jednu stranu ukazují, co všechno lze dokázat, když se do vzdělávání nalijí masivní investice – umožňují stavět moderní školy, kupovat špičkové vybavení, zavádět inovace, zdokonalovat učitele. Na druhou stranu však toto vnímání deformují. Všichni si tak nějak zvykli, že rozvojové investice „zaplatí Unie“, což umožňuje do značné míry vnímat národní rozpočet na školství jen jako provozní výdaj (tedy mandatorní výdaje na platy, energie apod.).
Vidíte ještě nějaká další negativa?
Další problém vidím v nedostatečné propagaci a vysvětlování přínosů investic do vzdělávání, myšleno do infrastruktury i do lidí. Výsledky se ukážou za mnoho let, přesahují několik volebních období. Navíc jsou mnohem méně uchopitelné než třeba otevření nové dálnice. A některé i méně populární, jako například podpora socioekonomicky znevýhodněných dětí a žáků, kteří nemohou za to, do jakého prostředí se narodili a my jim musíme pomoci, aby z něho mohli vystoupit a být v budoucnu úspěšní, z čehož následně profituje celá společnost. Přesto, a možná právě proto, bychom na tzv. advocacy neměli rezignovat, bez ohledu na to, zda se jedná o investice ze státního rozpočtu nebo z evropských zdrojů.
Zásadní proměna po roce 2028
Jak se promítne proměna evropské podpory po roce 2028 do financování projektů ve školství?
Proměna bude poměrně zásadní. Nejde přitom jen o to, kolik prostředků bude mít Česká republika po roce 2028 k dispozici, ale také o to, jakým způsobem je budeme využívat. Evropská podpora se má výrazněji posunout směrem k výsledkově orientovanému přístupu, tedy od kontroly jednotlivých výdajů a procesů k většímu důrazu na to, jakých konkrétních výsledků a změn jsme díky evropským prostředkům skutečně dosáhli.
A je podle vás takový posun správný?
Považuji toza správný směr, ale současně to bude vyžadovat poměrně zásadní změnu mentálního nastavení všech aktérů, včetně kontrolních a auditních orgánů. Nemůžeme chtít po příjemcích, aby se soustředili především na výsledky, a současně zachovat systém, který je bude motivovat hlavně k tomu, aby minimalizovali jakékoliv procesní riziko. Pokud má být výsledkově orientovaný přístup skutečný, a nikoliv pouze formální, musí se promítnout do celého systému implementace i kontroly.
Vidíte ještě něco dalšího, která promění evropskou podporu za necelé dva roky?
Druhým významným faktorem bude markantní pokles prostředků, které bude mít ČR k dispozici. Z určitého pohledu je to vlastně dobrá zpráva, protože je to důsledek ekonomického růstu, naše HDP na obyvatele se přibližuje vyspělejším členským státům, a máme proto nárok na nižší míru podpory z evropského rozpočtu. Zároveň nás to ale staví před mnohem větší odpovědnost při rozhodování, kam omezené prostředky nasměrovat. O to důležitější bude důsledná prioritizace. Evropské prostředky už nebude možné rozdělovat do velkého množství menších intervencí. Budeme se muset rozhodnout, kde mohou přinést největší přidanou hodnotu a skutečnou systémovou změnu. Ve školství to podle mého názoru znamená soustředit podporu na omezený počet strategických priorit a vyvarovat se jejímu tříštění.
Jaké má ministerstvo školství plány s využitím evropských peněz a budou se v kontextu nového období nějak měnit?
Pro školství období po roce 2028 nebude představovat konec evropské podpory. Bude ale znamenat, že s ní budeme muset pracovat jinak – strategičtěji, selektivněji a s mnohem větším důrazem na skutečný výsledek každé investované koruny. Bude také nezbytné začít využívat nové formy podpory, jako jsou například finanční nástroje typu zvýhodněných úvěrů, které umožní prostředky využívat opakovaně.
Žádné revoluční změny tedy nebudou?
Pokud jste čekal, že teď přijdu s nějakými převratnými novinkami, asi vás zklamu. Školství není oblastí, které by prospívaly neustálé zásadní změny směru. Naopak potřebuje stabilitu, kontinuitu a dostatek času, aby se změny skutečně promítly do praxe. Chceme proto pokračovat především v aktivitách, které vycházejí z dlouhodobých strategických priorit MŠMT a u nichž víme, proč je děláme a čeho jimi chceme dosáhnout.
Musíme hledat oblasti, kde evropské prostředky přinesou největší přidanou hodnotu pro kvalitu vzdělávání jako celku.
Zásadní otázkou pro příští programové období tak nebude „co“ chceme podporovat, ale „z jakých zdrojů“ to budeme financovat. Budeme muset mnohem důsledněji rozlišovat, co už má být standardní součástí systému, a má tedy být hrazeno ze státního rozpočtu a rozpočtu zřizovatelů, a kde naopak evropské fondy představují vhodný nástroj – například pro rozvojové a transformační aktivity, inovace nebo investice, které mohou přinést významnou systémovou změnu. Evropské prostředky nesmí a nemohou dlouhodobě nahrazovat národní financování tam, kde jde o běžné a trvalé fungování vzdělávacího systému.
